审判监督工作的认识

2017-04-16 调研报告

近年来，来自各级党委、人大、政协、纪检部门、检察机关、新闻媒体等部门及社会公众对法院司法审判的监督不断增多，由此给法院自身的审判监督管理带来前所未有的压力，表现在老百姓对法院审判的不信任感，对法官产生怀疑，导致司法公信力下降。申诉案件，申请再审案件的大量上升，甚至检察机关的抗诉案件也呈上升趋势。一方面由于外部的广泛监督，暴露了法院自身存在的许多问题，这些问题从案件审理的程序不公实体处理错误导致的冤假错案，更有甚者，少数人执法犯法，严重影响了法院良好的社会司法形象。如何扭转法院面临的这种被动局面，已成为法院目前的当务之急。肖扬院长对最高人民法院审监庭领导班子的谈话要点中指出：“扭转目前法院工作的被动局面，解决裁判不公的问题，一定程度上寄希望于审监庭”。因而审监庭所担负的工作不仅十分重要，而且责任重大。但是审监庭的工作，由于主要表现在法院的内部监督上，即确认错案并加以纠正。这与法院审判监督的深刻内涵有着一定的区别和联系。从审判管理角度，审判监督的范畴远远超出审监庭的职责范围，法院的重要职能是审判，如何在审判中避免错案的发生，减少裁判中的瑕疵，取决于全体审判人员较高的审判业务素质和职业道德修养。如民诉法第179条关于引起再审的第5种情形中的第五种情形，即“审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为的”。这种情形引起的错案审监庭按审判监督程序虽然能够纠正，但这种错案给法院带来的负面影响比起其他几种情形导致的错案要严重得多，有时不仅是错案，涉及到的审判人员还有可能构成犯罪，这种情况就不是审监庭的工作能够解决的问题。因而在加强审监庭工作的同时，更重要的是应与法院的审判监督管理中的一系列措施相结合。只有使审判人员的业务素质、政治素质提高到适应现代审判工作的高度，才能减少当事人的申诉、申请再审及由此带来的对法院司法的不信任感。笔得认为审判监督庭的审判监督与法院的审判监督管理，由于所表现的不同内涵，在法院的审判活动中所起的作用也不尽相同，有必要作以探讨。一、从审判监督庭的工作特点，看审监工作在法院审判监督管理中的作用。审判监督庭是在原告诉申诉庭基础上作为法院机构改革的一项重要举措而分立出来的，适用审判监督程序审理案件的专门业务庭。受案范围包括：1、当事人对已经发生法律效力的裁判，认为有错误向法院提起申诉或认为有民诉法第179条规定的5种情形之一的而向法院申请再审的案件；2、本院院长对本院已经发生法律效力的判决，裁定，发现有错误的，认为需要再审的，提交审判委员会讨论决定再审的案件；2、上级法院对下级法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有错误的，提审或指令下级人民法院再审的案件；4、检察机关根据当事人的申诉，认为法院生效的判决、裁定符合民诉法第185条规定的四种情形之一的，按照审判监督程序向法院提起抗诉的案件。由此我们看到审判监督庭受理的案件有一个共同的前提条件，即：必须是生效的判决、裁定，且认为有错误；通过审判监督程序启动再审，对案件进行重新审理，对错误的裁判进行纠正。这是审判监督庭与其他审判业务庭职能上的区别所在。首先它是一种事后监督。一方面这种监督必须是在原审案件裁判生效之后，另一方面案件的来源限制在当事人的申请、本院院长提起、上级法院指令和检察机关的抗诉这四个方面，二者缺一不可，二者共同构成审判监督庭对案件实施审判监督的前提条件。其次是一种被动监督，由于事后监督的表现形式，决定了审判监督庭实施审判监督的被动性。即当事人不申请，本院院长不提起，上级法院不指令，检察机关不抗诉，审判监督庭就不能主动地对生效裁判案件实施审判监督，从维护生效裁判的权威性出发，实行“不告不理”。由于法律规定所表现出来的这样的特点，使这种审判监督形式带有一定的局限性和有限性。由于法院的审判监督管理，法官群体的素质等多方面的因素，在对一些案件的审理中，有些审判人员不注意对当事人程序利益的保护（有时还是故意），甚至违反诉讼制度中程序保障对审判人员的要求，导致错误的裁判，有时还因为审判人员对法律及其相关司法解释理解上的偏差，导致在裁判中适用法律错误等等。这些问题，在案件处理尚未结束之前，有时是不易被发现的。当判决、裁定作出后，当事人却不通过上诉，寻求二审法院的救济，而是在裁判生效后，向法院提出申诉、申请再审或向检察机关提出申诉而导致检察机关的抗诉（有关法律或司法解释没有对此作出限制性规定）。因而，法律规定了审判监督庭依照审判监督程序对此进行重新审理，对错案进行纠正，尽管这种监督形式给人有一种“亡羊补牢”之感，但在法院审判监督管理中的作用，却由于法律的规定而极具重要。（一）它把无序的`监督变为有序。不论是当事人的申请，还是本院院长提起的再审或检察机关的抗诉的案件，必须经过审判监督庭依照审判监督程序启动再审，在再审中对发现确有错误的裁判予以纠正。这种法定的审判监督机制，把外部监督与法院的内部监督有效地衔接起来，使外部的监督落实到这种审判监督当中，通过审判监督使错案得以纠正。因而这是一种最权威的法律监督和对错误的裁判最有效的司法救济。（二）是人民法院实事求是、有错必纠的工作作风的具体体现。实事求是，应是整个审判工作遵循的原则，错误的裁判它损害的不只是当事人的合法权益，而且也严重地影响了法院在人民群众心目中良好的司法形象，必须加以纠正。“对非改不可的错案，要坚决依法改判，且改判必须到位，纠错必须彻底”。作为人民法院维护司法公正的最后一道防线，这种纠错不能有遮遮掩掩的存在，也可以说经过纠错，不能再有错案的产生。在这里，把维护当事人的合法权益与维～院司法的权威真正地有机结合起来，使实事求是、有错必纠的工作作风贯彻在审监工作的始终。审判监督庭的审判监督工作，在法律的严格要求下，一方面纠正了错误的裁判，确保了司法公正；另一方面也维护了生效裁判的权威性、稳定性，确保了司法权

威。确实起到了其他审判庭不可替代的作用，它体现了人民法院对裁判的实体公正和司法正义的不懈追求。但是，由于这种监督的事后性、被动性，决定了审判监督庭的审判监督工作，不可能延伸至案件尚未处理结束，法律文书尚未发生法律效力之前。错案在这里得到了纠正，如何杜绝错案的产生，似乎已不是审判监督庭的工作范围。因而如何使审判监督庭的工作能够在促进法院审判质量全面提高的过程中起到它应有的作用，这在加强和改进审监工作中，需要着重考虑的问题。二、审判监督庭的审判监督必须融汇于法院的审判监督管理之中，才能最终发挥其监督作用。由于当事人的申诉、申请再审，经过审判监督庭的审查，对确属错案的，按民诉法的规定，可提请院长经审判委员会讨论决定再审，予以纠正。而对于经审查仅是原裁判中出现的一些瑕疵，审判实践中，则从稳定生效裁判的既判力和维护司法权威的角度，做好当事人疏导和解工作，不轻易启动再审。因而，出现审判监督庭一方面是发现错案并加以纠正，另一方面对没有决定提起再审的案件中确实存在的问题如何处理找不到法律支持。对原审裁判中虽然存在的一些瑕疵，但整个案件的处理又基本正确，处于可改可不改的，在无法做通当事人的息诉工作的情况下，往往是一纸裁定驳回其申诉。就其申诉似乎在裁定之后已经结案，但案件中出现的瑕疵问题，远没有解决，这也是还有“无限申诉”存在的原因。因而，我们在加强审判监督的同时更要完善法院的审判管理。既要严格贯彻最高法院及上级法院的有关规定，还要制定结合本法院自身实际的一系列制度。根据审判监督中发现的问题，特别是案件基本正确，但裁判中出现的足以使当事人提出申诉的问题，审判监督庭有责任向院长提出监督建议，以便院长在行使其院长监督权及法院审判管理决策时，从审判工作的源头上控制各种问题的出现，杜绝错案的发生。在这个问题上必须把握好审判监督庭的审判监督与院、庭长行使监督权的关系，充分发挥审判监督的功能，符合审监工作改革的要求。（一）审判监督庭的审判监督与院长行使监督权的关系。审判监督庭的审判监督是按照审判监督程序对本院生效裁判的监督。虽然其受案范围上只有几种案源渠道占整个法院受案数的比例也很小，但它反映出的问题却影响其整个案件的审判质量。审监庭对案件出现的问题进行了纠错，尽管纠错很彻底，但不能说明案件的质量提高了，尽管为此我们付出了很多代价（特别是法的安定性），但社会效果并不明显。作为人民法院内部监督制约机制的一部分，院长行使监督权必须加强，审监庭的工作必须与之相呼应，使审判监督落实到审判活动的全过程当中。院长行使监督权包括制定全院的审判岗位责任制、审判干警的业务培训计划、对个案的督办、对错案决定提起再审及制定错案追究办法等。随着审判方式的改革，放权于资格审判长、独任审判员，使他们在法律规定的范围内行使对案件的自由裁量权，这种权力的下放应有相应的监督制约机制保障。根据最高人民法院《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》及《人民法院纪律处分办法（试行）》等规定，制定适应本院的审判岗位责任制和错案追究制度，从制度上约束每一个审判人员，使他们能按法律规定公正裁判，杜绝违法审判的发生。制定相关的业务培训计划，目的在于提高审判人员的业务素质，逐步减少由于对相关法律法规及司法解释理解上的偏差带来的当事人申诉和申请再审。对个案的监督，一方面是程序上的督促，程序上的不公也是大量申诉案件中当事人反映较多的问题。严格审限制度，追求程序公正的同时要做到实体公正。将审判的整个行为过程纳入监督范围，制作案件跟踪监督卡，审限临界通知及超审限的处罚措施。另一方面，对人大、政协、纪检部门等关注的案件实行重点监督，对重大、疑难且有影响的案件，院长可亲自审理。在确保公正执法的同时，使审判的法律效果和社会效果有机地统一。院长行使监督权很大程度上体现在对法院的审判管理当中，这种制度上的制约，不仅表现在事前监督上，由于院长监督权的特殊性，决定这种监督必将贯彻审判活动的始终。审判监督庭的工作不仅因为审判监督程序上的规定与院长行使监督权有紧密联系，它必须主动地为院长分担一部分监督工作。随着审监工作的改革、使部分院长行使的监督权利在审监工作中得到更多的体现。如对部分申请再审案件，只要审监合议庭认为原裁判确有错误，必须经过再审予以纠正，且符合再审条件，意见一致的，可直接裁定决定再审（这不同于自审自立）。同时，在对申诉、申请再审案件的复查中，针对案件出现的个性或共性问题，有义务、有责任向院长提出监督建议，使院长及时掌握全院审判动态，制定监督措施。因而，一方面要重视审判监督庭的工作，使审监工作在整个审判监督管理中发挥重要的作用；另一方面通过院长行使监督权，使审判工作从行为的开始就被纳入制度制约监督的范畴。（二）审判监督庭的审判监督与审判庭庭长监督的关系。随着审判方式的改革，放权于审判长、独任审判员，让他们在审判实践中展示他们严格执法、公正审判的风采，这是必然趋势。客观上有人认为这种放权，削弱了庭长的权利，但是要看到一方面虽然有一系列的审判制度的制约保障，另一方面部分审判人员的业务素质等还未达到一个较高的层次，决定了庭长的权利就是一种责任，更多的是监督责任。首先，要带头认真贯彻落实好本院的各项规章制度，及时传达上级法院有关审判工作的最新要求，严格审判流程管理的要求，使审判庭的各项审判工作、审判纪律按规范的要求执行；其次，认真接待当事人的来信来访，听取当事人对案件审理的意见，对审判工作中出现的各种问题及时地予以纠正；第三，对群体性案件，地方人大、政协等关注的案件，疑难复杂、易生歧异的案件要进行督办，严格把关，对这些案件庭长还应亲自审理。严格重大事项报告制度。应该说庭长的监督还有很多方面，是最直接的监督，其中也体现了院长行使监督权的全部内容，但实际工作中，审判庭庭长的监督作用还远未得到充分的发挥

。审判实践中，审判监督庭在对生效裁判实施审判监督，特别是在受理当事人的申诉、申请再审案件时与审判庭庭长几乎没有接触，更谈不上与原审案件承办人接触。一方面审判监督庭的职责就是对错误的裁判进行纠正，认为无须与审判庭的庭长接触并交换意见，当然也不可能会与案件的原承办人交换意见。另一方面认为在经审查原审裁判确有错误，但是否需经过再审加以纠正，则提交给分管院长，由院长经审判委员会讨论决定是否再审。这方面审判监督庭就缺乏主动性，当然这与审判监督庭的工作没有得到足够重视不无关系。因而，实际的工作中，往往是当事人申请再审什么，审监庭就审什么，检察机关抗诉什么，就审什么，对错误的裁判一纠了之（现在有的纪检监察部门则根据审监庭已改判案件进行再审查，以决定是否追究原承办人的责任）。很显然，我们纠错的目的是要防止类似的错案再发生，必须经常不断地加以总结，在总结中不断提高审判干警的业务水平。把减少申诉、申请再审、杜绝错案的发生，树立法院在人民群众心目中良好的司法形象，作为共同的价值取向。这方面的工作，要靠审判庭的庭长和审判人员的共同努力。因而必须协调好审判监督庭与审判业务庭的关系，与审判庭的庭长保持案件上不断的联系，有利于审判庭庭长的监督，有利于审判人员素质的提高。人民法院既要坚持依法独立审判，又要接受来自各方面的监督，把无序的监督变为有序的监督，这项工作虽集中体现在审判监督庭的工作当中，但不可忽视的是在案件的裁判中确实存在这样或那样的问题。正如尉建行在全国法院系统“人民满意的好法院、人民满意的好法官”表彰大会上指出的：“确保司法公正，必须切实解决少数案件裁判不公的问题。一些案件审判质量不高，甚至出现错案、冤案，这是社会各界和人民群众对法院工作反映最为突出的问题。造成少数案件裁判不公的原因是多方面的，有的是审判人员徇私舞弊、贪脏枉法所致，有的是审判人员业务素质不高造成的，还可能是由于外部的不正当干预形成的”。因而，审判方式的改革越是深入，审判监督工作越是要加强，这是审判方式改革的要求，更是审判工作本身的要求。随着审监工作的改革，必将赋予审判监督庭更多的职能，审监工作所担负的特殊责任和义务将更加明确、更加重要。

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