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国有林场经济改革与发展的调研报告1
为切实了解地方国有林场改革进展情况，总结各地国有林场改革经验，推动全国国有林场改革工作的开展，国家林业局场圃总站组成调研组于3月5日—7日赴广东省进行了国有林场改革调研。调研组听取了广东省林业厅关于国有林场改革的工作汇报，实地调研了惠州市、东莞市和深圳市等地区的国有林场，与部分国有林场干部职工进行了座谈交流。调研显示，广东省坚持国有林场生态公益性的改革方向，改革得到了社会和林场干部职工的广泛认同，改革成效逐步显现。
一、改革基本情况
广东省共有国有林场188个，其中省直属10个，市属林场94个，县属林场84个。按照区域划分，粤北44个，粤东60个，粤西60个，珠三角24个。全省国有林场职工总数3万人，其中在职1.4万人、离退休1.6万人。国有林场经营总面积73.79万公顷，其中林业用地70.6万公顷，占全省林业用地面积的6.4％，森林蓄积量4500万立方米，占全省总量的8.1％。广东省国有林场大多分布在西江、北江、东江等主要江河流域、重要山脉和沿海地区，是广东省重要的生态屏障。近年来，随着生态建设的深入推进和人民群众对优质生态产品需求的提升，广东省国有林场改革已经在各地陆续开展，取得了一定进展，积累了一定的经验。从调研情况看，广东省国有林场改革主要有两种模式：
一是东莞改革模式。即一步到位式的改革，主要是将国有林场作为全额事业单位进行管理，人员和机构经费由政府承担。东莞市国有林场改革始于20世纪90年代。1999年，东莞市全面实行生态转型，率先停止经营性森林采伐，实行封山育林、绿色生态控制线等生态保护措施，全市林业发展从以生产木材为主的经营性林业，转变为以生态建设为主的公益性林业。国有林场不能再“砍树卖钱”，也不能搞开发建设，林场收入没有保障，职工生活日益贫困，无力进行森林资源培育和管护，林地资源大量闲置和浪费，林场的生态功能日益萎缩，改革成为东莞国有林场走出困境的唯一出路。20xx年以来，东莞采取“四定”措施对六大市属国有林场进行了大刀阔斧的公益性改革：
一是定性。将国有林场界定为公益性事业单位，经费由市财政全额核拨，实行收支两条线管理。改革后的国有林场以生态建设和保护为主要职能，不再砍伐林木，不收取公园门票。
二是定编。以林场原有事业编制为基础，实行全员过渡，包括所有在编的在职职工和退休人员，没有一人被辞退。
三是定酬。按照公益性事业单位的标准，由市财政全额核拨人员经费、离退休经费和聘用人员经费等。目前，市财政每年安排财政预算8500万元左右，采取政府购买服务的方式，聘用临时人员从事护林、场区清洁等。20xx年以来东莞市各级财政共投入45亿元用于国有林场基础设施建设。四是定责。国有林场主要职能确定为生态建设与保护，包括封山育林、护林防火、林业有害生物防治、林相改造等。广东省采取将国有林场纳入财政全额预算管理的“东莞模式”的还有中山市、深圳市和河源市。
二是惠州改革模式。即渐进式的改革，主要是将国有林场作为差额拨款事业单位管理，逐步过渡到全额拨款事业单位。惠州市将国有林场改革分为两个阶段进行，第一阶段将林场由自收自支事业单位改为差额补贴事业单位，由市财政每年对林场实行体制改革差额补贴（目前是每年1000万元），帮助林场度过难关，不搞下岗分流，实行自然减员，保障林场稳定发展；第二阶段从20xx年起，将林场改为纯公益性事业单位，实行定编、定员、定岗，市财政全额拨款，实现林场全面转型，充分发挥国有林场公益性功能。广东省采用“惠州模式”将国有林场作为差额预算事业管理的还有广州市和佛山市。
调研组了解到，广东省国有林场没有一家愿意转制为企业。即使是目前采取自收自支管理的国有林场，也希望纳入公益事业单位进行管理。位于深圳市的省直沙头角林场，目前为自收自支事业单位，林地面积8500多亩，是深圳市重要的“绿肺”，生态地位十分重要，经济收入的'主要来源是公益林补偿资金和物业租金收入，职工年人均收入12万元，收入相当可观。尽管如此，在下一步改革中，出于林场稳定发展和森林资源保护的需要，沙头角林场明确表示不希望按企业进行管理，倾向于转制为差额拨款事业单位。
二、改革成效
（一）有效保护了森林资源，释放了林场发展活力。东莞、惠州等地国有林场转为公益型事业单位后，不再砍树，不再进行林地开发，而是全力做好森林资源培育和保护工作，有效保护了珍贵的国有森林资源。东莞市近年来共改造单纯林、低质林2900多公顷，种植红苞木、乌桕、枫香、荷木、红椎、千年桐等乡土阔叶树种432多万株，森林群落更加丰富，森林景观更加多姿多彩。20xx年底，全市森林生态效益总值达56亿元，森林覆盖率达到37.1%。
（二）激发了林场发展活力，增加了林场职工收入。国有林场作为公益型事业单位后，经费全部由财政全额核拨，林场迅速走出了发展困境。东莞市的国有清溪林场，改革前全年收入只有400多万元，改革后全年财政拨款达1600多万元，有效解决了制约林场发展的突出问题，激发了林场发展活力。改革大大提高了干部职工的福利待遇，东莞市国有林场在职职工年收入增加到12万元，离退休人员每年福利待遇比改革前普遍提高2.4万元；惠州市国有林场在职职工工资由改革之前的每月800多元增加到现在的2000多元，大大提升了林场职工社会地位，有效稳定了干部职工队伍。
（三）提高了人民生态福祉，得到了群众的拥护。随着经济社会的深刻转型，人民群众对生态环境的要求越来越高。通过改革，东莞、惠州等地国有林场实现了从木材生产、资源消耗转变为生态建设、资源保护，从单纯林业资源管理转变为以服务市民为主的生态旅游管理的“双转变”，为人民群众提供更多更优质的生态产品成为国有林场的主要社会功能所在。目前，东莞市国有林场森林旅游每年接待游客达1500多万人次，日均接待游客4.3万人次。惠州市10个国有林场全部建立了森林公园且免费向社会开放，年森林旅游136万人次，被群众誉为“生态福利”。广东省总结东莞、惠州等地的经验做法，在国有林场的基础上积极建立森林公园，发展森林旅游，目前全省已有81个国有林场建立了森林公园，今后力争在所有国有林场都建立森林公园。
（四）美化了城市环境，促进了经济社会发展。通过实施国有林场改革，有效增加了森林资源，美化了城市环境，提升了市民幸福指数，为社会提供了大量就业岗位，有力促进了当地经济社会发展。
三、几点启示
（一）各级党委政府对生态建设和国有林场工作的高度重视是国有林场改革取得成功的根本保证。国有林场改革是我国生态文明体制改革的重要组成部分，广东省作为我国改革开放的最前沿，其国有林场改革的实践充分证明，各级党委政府对生态建设的高度重视是这项改革取得成功的根本保证。早在20xx年，时任广东省委书记就明确指出，林业是绿色生态的主体，是经济社会可持续发展的重要保障，要以生态建设为重点全面发展林业，以生态为中心做好林业工作。20xx年，时任广东省委书记汪洋同志明确提出了加快绿色发展走生态立省道路的发展战略。当前，省委书记胡春华同志进一步要求把绿化广东作为生态文明建设的重要任务来抓，大力发展现代林业，动员全社会力量保护生态环境。东莞市委市政府将国有林场视为城市经济社会健康发展的生态保障和全市人民最大的生态福利，为国有林场改革提供强有力的政策支持。惠州市政府明确提出森林保护工作特别是国有林场改革事关惠州的可持续发展，国有林场是惠州市绿色的“城市名片”。正是得益于各级党委政府对生态建设和国有林场工作的高度重视，广东省国有林场改革工作才能较为顺利的开展并取得了巨大成效。
（二）各级林业主管部门和国有林场的迎难而上、不懈努力是国有林场改革取得成功的主要动力。各级林业主管部门和国有林场是国有林场改革的主体和主要推动力量。广东省国有林场改革实践证明，国有林场改革各项政策的争取和落实离不开各级林业主管部门和国有林场长期以来持之以恒的奋斗和默默无闻的工作。广东省林业厅组织力量对本省国有林场开展了详细的调查摸底，基本掌握了本省国有林场的基本情况，多次向省委省政府汇报，国有林场改革的相关政策正在落实，各项投入逐年加大。惠州市林业局为了进一步明确国有林场改革思路，专门赴改革起步较早的河源市和东莞市进行考察，学习两地国有林场改革的做法，结合本地实际，确定了渐进式的改革道路。东莞市林业局多次向市委市政府和相关部门汇报协调国有林场工作，得到领导的高度重视和财政、发改等部门的大力支持，将国有林场纳入财政全额预算事业单位管理，为国有林场稳定发展奠定了坚实基础。
（三）国有林场应当坚持公益性的改革方向。国有林场作为以造林和森林资源培育为主要任务的公益性单位，承担着维护国家生态安全和木材安全、提供生态产品和公共服务、保护战略森林资源和生物多样性等重要任务，从长远看，未来我国国有森林资源也应当主要发挥生态功能和提供社会服务职能。广东省的实践证明，国有林场改革应当坚定不移地坚持公益性的改革方向，明确国有林场公益属性，纳入财政预算管理，使国有林场将主要精力集中到森林资源培育和保护上来，充分发挥在生态建设中的骨干作用和正能量，有效增强优质生态产品的供给保障能力，为维护国家生态安全和木材战略安全、提升人民生态福祉发挥做出更大贡献。
（四）国有林场改革应当兼顾多方利益。国有林场改革是一项综合改革，涉及经济社会发展的许多方面，在国有林场改革中，需要兼顾多方利益和需求。东莞和惠州的国有林场改革实践证明，在改革中只有做到林场得发展、职工得增收、人民得健康、政府得生态，实现多方共赢，改革才能让各方满意，才会得到多方面的支持，改革才能够真正取得成功。
国有林场经济改革与发展的调研报告2
按照《中共中央国务院关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》文件精神，为科学制定国有林场改革政策的相应配套措施，确保我省国有林场改革顺利推进，河南省国有林场改革发展课题组赴全省18个省辖市，就我省国有林场森林资源培育、保护及经营管理等现状和问题，进行了认真调研，提交本报告。
一、基本情况
我省现有国有林场94个，大多建立于上世纪50、60年代，分布于全省16个省辖市71个县（市、区）。1968年以前分属国家、省、地、县四级管理。“文革”期间全部下放到地、县管理。1980年随着国家财政体制改革，对国有林场实行“事业单位、企业化管理”，林场的党组织、行政、人事、生产、经营及事业费、基建经费等全部下放到地方管理，省林业厅对国有林场的管理也逐步转向以行业管理业务指导为主。
（一）管理情况
全省国有林场按隶属关系划分：省辖市管理的16个，县（市、区）管理的76个，企业管理的2个。按行政级别划分：正副县级13个，正副科级57个，股级24个。按财政供给方式划分：财政全额供给的3个，财政差额补贴的66个，自收自支的25个。
（二）资源情况
全省国有林场经营总面积688.24万亩。其中经营面积10万亩以上的27个，5—10万亩的23个，1—5万亩的35个，1万亩以下的9个。其中山区半山区林场67个，面积608.18万亩；平原林场27个，面积80.06万亩。
全省国有林场林地总面积623.36万亩，占总经营面积的92.44%。其中有林地面积518.61万亩，占总经营面积的73.35%，占林地面积的81.51%；森林总蓄积量2377.32万立方米。是我省最优质的森林资源。
全省国有林场纳入生态补偿范围的公益林面积545.91万亩，其中国家级公益林394.65万亩、省级公益林151.26万亩，占全省国有林场经营总面积的79.32%。
（三）人员情况
据统计，截至20xx年底，全省国有林场编制人数10407人，实有职工总数17994人，其中：在岗人员12412人，离退休人员5582人。按岗位分：管理人员1599人，专业技术人员1251人（含从事管理岗位332人），工勤技能人员8143人，其他从业人员1751人。按年龄结构分：35岁及以下4893人，36—40岁1893人，41—45岁2529人，46—50岁2162人，51—54岁220人，55—60岁715人。按学历结构分：研究生29人，本科720人，专科1616人，中专1409人，高中及以下8638人。
二、存在的突出问题
（一）国有林场“事业单位企业化管理”定性已严重滞后
上世纪90年代中期天保工程实施后，大部分国有林场由以生产木材为主转向以保护森林资源、经营生态公益林为主，尤其被定为自然保护区和国家级公益林的林区，全面停止了森林采伐，已成为典型的纯公益性单位。尽管是事业编制，但由于实行的企业化管理，又没有收入来源，导致国有林场矛盾和问题越积越多。
（二）政策支持不到位
国有林场“事不事、企不企”的现状，使国有林场逐步陷入“不城不乡、不工不农”的尴尬境地，林场不能享受如农村税费改革以及改电、改水、“村村通”等新农村建设各项惠农政策。没有惠农政策支持，自身又没有能力投入，多数林场基础设施十分落后。如在交通、电力基础设施上，相关部门把乡镇所在区域作为投资依据，偏远山区的国有林场不在投资计划之内。国家扶贫政策针对县、乡、村，林场解困只能自辟渠道，步履维艰。如：卢氏淇河林场生产、生活基础设施严重匮乏，林区电压低，一些海拔高的林区职工吃的是河道水，管护住房没有保暖设施；河西林场90%的道路仍为砂石路，每年汛期，造成道路中断，给职工正常工作生活带来不便和安全隐患。
（三）国有林场机构规格低，管理不顺，负担沉重
我省国有林场科、股级的占86.2%。由于行政级别低，林场对外关系处理不对等，林场合法权益无法得到保障。如：洛宁县6个国有林场均为股级自收自支事业单位，无法与周边乡镇有效协调，不利于林场长远健康发展。因为不能完全按照事业单位的定位开展工作，导致缴纳医疗、养老等社会保险时，全省各地缴费标准不统一，相当部分的林场享受不到国家有关社会保险政策。林场退休人员多，拖欠医疗保险、养老保险等费用多，负担沉重。
（四）林场职工工资待遇低，生活困难
随着天保工程相关政策的出台，国有林场主要从事生态公益事业，而各项支出却靠自身承担，国有林场处境日趋窘迫，工资没保障，极大地挫伤了林场职工的积极性。由于缺乏公共财政支持，林场和职工普遍处于穷困状态。如：兰考林场经济主要靠林地承包费收入，未被社保统筹的退休职工工资280.5万元，占总收入的95.2%，在职人员工资无保障，林场职工工作、生活看不到希望；三门峡曹家窑隶属于义煤集团管理，企业逐年裁员，职工待遇得不到有效解决，森林防火面临更大压力。
（五）国有林场管理人才十分匮乏
受现阶段国有林场经济状况差、待遇低的影响，专业院校的学生不愿意到林场工作，留不住高素质专业技术人才，特别是一些具有丰富林业工作经验的林场骨干和专业技术人员退休后，专业技术人员断档，很多林业项目不能独立承担，严重影响了国有林场的发展。全省国有林场森林经营方案编制困难，工作进展严重滞后；龙峪湾林场与自然保护区、森林公园实行“一个机构、三块牌子”的管理体制，目前林场现有在册职工119人，但拥有中级职称仅1名，大多职工对森林管护、经营方案编制等工作方面知识非常匮乏，特别在开展林业调查、科研监测等工作中，明显力量不足，已成为制约国有林场发展的瓶颈。
三、建议与对策
（一）制定《河南省国有林场改革实施方案》要明确界定国有林场性质
我省国有林场已由传统经营性林场转变成公益林性生态型林场，属纯公益性事业单位。建议改革中应明确界定公益性事业单位属性，在编职工应纳入财政全额供给范围。对于国家级贫困县，财力不足部分可从中央转移支付我省天然林保护经费中弥补解决。
（二）制定《河南省国有林场改革实施方案》要明确界定国有林场编制
我省国有林场所处地域特点不同，应科学核定国有林场事业编制。建议按照国有林场经营面积和管护难易程度核定事业编制，山区半山区国有林场原则上每1300亩经营面积核定编制1名，平原国有林场原则上每300亩经营面积核定编制1名。
（三）制定《河南省国有林场改革实施方案》要明确界定国有林场规格
为优化国有林场管理层级，保障国有林场的合法权益，增强国有林场的地位，建议林场经营面积在1万亩以下的机构规格为副科级，1万亩以上的机构规格为正科级；本次改革整合的、加挂国家级自然保护区的、跨行政区域的以及管理任务重、区位重要的国有林场，机构规格可为副处级以上。原机构规格高于此规格的，可维持原机构规格不变。
（四）在改革过程中要明确界定国有林场执法
20xx年全省森林公安体制改革过程中，国有林场派出所被取消，归编到市县森林公安局，形成国有林场执法空白。建议恢复林场派出所或设立警务室，及时处理破坏森林资源案件，切实保护国有森林资源。
（五）在改革过程中要妥善安置在岗不在编人员
经省辖市人事部门批准聘用的人员，因编制总额限制入不了编制的，采取“定编不定人，分流不下岗”的思路和办法，在编制问题上适当放松，稳妥推进，确保林场职工队伍的稳定。确因工作急需的，可采用政府购买服务的方式，妥善安置，其工资福利等待遇按照全额预算事业单位工作人员的标准执行。
（六）在改革过程中要完善社会保障
妥善解决林场职工改革前和改革后养老、医疗保险、失业保险等社会保障问题，实现全覆盖。将全部富余职工按照规定纳入城镇职工社会保险范畴，平稳过渡、合理衔接。将符合低保条件的林场职工及其家庭成员纳入当地居民最低生活保障范围。切实做到应保尽保，确保基本生活有保障。
（七）在改革过程中要加大财政支持力度
我省有相当一部分国有林场位于偏远地区，所在的县（市、区）经济发展相对落后，基本上属于“吃饭财政”，要拿出相当的资金解决国有林场改革成本，压力比较大。建议省级财政能加大对改革成本的补助力度，确保改革工作顺利进行。
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